来源:李永生编辑

随着深化国企改革的全面推进,城投企业现有的监督体系难以适应现代企业管理需求的矛盾日益突出,党中央、国务院先后多次提出或出台一系列有关加强监督工作合力及整合资源形成监督合力的政策、措施。2015年8月党中央、国务院出台《关于深化国有企业改革的指导意见》(中发〔2015〕22号)着重强调强化监督防止国有资产流失,提出“整合出资人监管、外派监事会监督和审计、纪检监察、巡视等监督力量,建立监督工作会商机制,加强统筹,创新方式,共享资源,减少重复检查,提高监督效能”;2015年11月国务院办公厅发布《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》(国办发〔2015〕79),提出要“立足体制机制制度创新加强和改进党对国有企业的领导,切实强化国有企业内部监督、出资人监督和审计、纪检监察、巡视监督以及社会监督”以及“加快形成全面覆盖、分工明确、协同配合、制约有力的国有资产监督体系”;2016年7月习总书记在全国国企改革座谈会上再次提出了要“加强监管,坚决防止国有资产流失”;2017年7月国务院办公厅发布《关于转发国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案的通知》》(国办发〔2017〕38),提出“坚定不移深化国有企业改革,探索完善国有资产监管体制机制”。对于转型期间的城投企业而言,既要做强做优做大企业,更要加强国有资产的有效监管。因此,本文提出在城投企业建立监事会、纪检监察、内部审计“三位一体”的联动监督机制,避免因隶属关系不同和职能分散导致相互推诿,重复监督和监督真空并存等问题,实现监事会、纪检监察、内部审计三者之间的协调一致、资源共享,逐步形成系统化、协同化、整体运作的联动监督系统。

一、城投企业构建“三位一体”联动监督机制的重要性和必要性

(一)城投企业转型发展的需要。

随着深化国企改革的全面推进,城投企业也在不断谋求转型发展之路,建立与国有资产管理、运营相配套的国有资产监督机制,成为深化城投企业转型发展的重要内容。建立“三位一体”联动监督机制,拓宽监督视野,搭建监督平台,调整监督方式,成为确保国有资产监管职能落实到位的重要措施。

(二)实现内部资源共享的需要。

监事会侧重关注企业决策机制,纪检监察及内部审计部门关注执行情况,这三种监督模式和机制,在约束和规范城投企业行为发挥了积极作用,但随着城投企业的发展,独立监督的个体局限性日益凸显,监督职能分散,各自为阵,简单问题一拥而上,复杂问题相互推诿,重复监督和监督真空并存,缺乏联动的独立监督无形中也增加了管理成本和监督工作协调的难度。因此建立“三位一体”监督机制,形成联动监督的合力,实现资源共享、职能互补,是提高监督效能的重要手段。 

(三)强化内审监督职能的需要。

根据国家审计要求,国有大中型企业等需按规定设置内审机构,内部审计本身应从第三者的立场上客观公正地对企业的经济监督进行监督,但目前城投企业的极大多数内审计部门在行政关系上隶属管理层,与其他职能部门平行,无法保证内部审计的独立性和权威性,内审部门的监督职能无法有效发挥,审计结果也难以得到直接运用,或是由于人员配备不到位、不合理,技术水平较低等原因,审计部门形同虚设,内部审计监督流于形式。建立“三位一体”的联动监督机制,整合监督资源,是强化内部审计有效性的重要途径。

二、监事会、纪检监察、内审的局限性及相互关系

监事会、纪检监察、内审三项职能由于分工不同,各有侧重,在监督职能履行过程中也呈现出了各自的局限性:

监事会侧重于企业治理受托责任的监督,对企业的财务活动及企业负责人的经营管理行为进行监督,但由于监事行使监督权通常采用列席董事会议、阅读文件等方式,这些方式无法深入了解公司内部控制、风险管理等方面的缺陷,可能导致监督工作流于形式、浮于表面、不接地气,监督效果不佳。

纪检监察侧重于纪律检查和行政监督,主要承担对党的组织、党员、单位和部门及其工作人员进行监督检查,对违规违纪人员进行惩处的职能,能够对企业中存在腐败问题进行有效地清理,但由于纪检职能和专业知识的限制,纪检监察人员难以经常深入到企业和具体的业务中去,造成调查取证方面有一定的难度,有时不能及时发现违规违纪的蛛丝马迹。

内部审计是一种经常性、专业性的监督活动,通过日常审计(如工程项目审计、财务收支审计以及干部离任审计)对企业内部控制的健全性、有效性,会计信息的真实性、合法性、完整性,企业经营绩效情况及合规性等进行监督和评价,主要侧重于对企业内部的财务收支、财经法纪执行情况及经济效益情况进行监督,但由于内部审计部门没有处理违规违纪人员的权限,导致难以及时有效地阻止违规违纪行为的发生。

一方面,监事会、纪检监察、内部审计相对独立,相互不能取代,另一方面,由于各自的监督工作缺乏有机的协调,监事会、纪检监察、内部审计各自为政,既缺乏资源又缺乏相互配合,信息不能共享,各管理体系之间存在着盲区和管理内容缺失。但三者监督目标的一致性为“三位一体”联动监督机制的构建提供了可能性,一是三者共同服务于企业中心工作,通过履行监督职能,揭示经营管理中的薄弱环节,保障企业管理的合规运作;二是三者通过对监督对象权力运用的制约,保障企业在管理过程中人、财、物的安全。

三、三位一体监督联动机制的涵义

“三位一体”监督联动机制是指围绕提高企业运作效率、防范企业经营风险、纠正企业管理偏差的目标,将城投企业现有的监事会、纪检监察、内部审计三项职能、资源进行充分整合,形成监督合力,对相关负责人、财务账目、业务活动等系统在事前预防、事中监督到事后救济的整个过程中构建起的全方位、多层次的监督体系。 

四、城投企业如何构建“三位一体”联动监督机制

构建联动监督平台  实现监督手段互补

首先,监事会、纪检监察、内部审计需在思想上达成共识,以促进企业发展,实现股东利益最大化为监督目标,在履职过程中发挥优势,充分协作,组成协同监督平台,以增强监督的有效性。

其次,建议由监事会或主管纪检领导召集,统一协调三方力量。

第三,监事会可以借助纪检监察获取的违纪违规线索确定监督重点,有的放矢,纪检监察可以借助监事会对决策层面的影响力,提升监督和督促整改的执行成效;监事会可以借助内部审计工作成果为其监督工作提供重要的基础资料和依据,更深入地开展监督检查,内部审计可以借助监事会与决策和管理层的沟通协调为审计工作提供指导,并提升工作层面,更好地发挥审计监督的震慑力;内部审计可以将纪检监察在上级纪检组长、信访举报、对基层调查研究等方面获得的有关信息作为重要线索,针对性地开展审计工作,纪检监察可以借助内部审计在各项审计活动获取的综合性审计信息为监督工作提供有效线索和可靠的依据。

构建“三位一体”的联动监督机制,城投企业需要整合三方监督资源,构建联动监督平台,充分发挥不同监督部门的优势,并在监督方法上相互借鉴,专业技术方面相互学习利用,实现监督手段互补,提升监督水平。

建立联席会议制度  实现部门信息共享

信息是决策的依据和基础,信息量的大小、失效及准确程度直接关系着决策的成败。这就要求城投企业建立联席会议制度,由监事会或主管纪检领导组织定期召开联席会议,监事会、纪检监察、内部审计互相通报阶段性监督工作成果及难题,共享信息,形成监督信息“大数据”,并提出监督计划,共同评估下阶段拟开展的监督范围、重点和相关配合事项,针对业务关联出现的交叉点确定联动监督实施方案,通过跨部门合作,调配监督资源(必要时,也聘请外部审计力量介入),联合实施,协同行动。构建“三位一体”的联动监督机制,城投企业需要逐步建立和完善包含分工、会议召集、议题内容、审议程序、表决、记录、签字等内容的联席会议议事规则,加强监督部门之间的协同与沟通,实现监督信息共享,增强监督效果。

推进闭环管理模式  实现全面风险管理

对于具有共性特征的例行监督和专项监督,监督部门应以监督运作效率为重点,推行PDCA闭环管理模式。

第一阶段——风险导向,制定工作计划(Plan):

即通过收集和分析监事会、纪检监察、内部审计的各种监督信息,找准监督检查的关键环节和难点,统筹三方资源,明确“三位一体”联动机制下各方的角色和职责。

第二阶段——采取有效的措施执行(Do)计划:

通过召开联席会议,监事会、纪检监察、内部审计部门针对前一阶段工作情况,共同分析和评估,关注企业经营管理的重大、难点问题,共同讨论研究,提出解决措施及执行计划,以不同监督部门的多种监督方式和监督手段,实现协同合作,弥补单一监督的缺陷,充分发挥1+1+1>3的协同监督效应。

第三阶段——检查(Check)执行情况:

即通过联席会议制度,监事会、纪检监察、内部审计分别通报阶段性监督工作执行情况及工作重难点,三方互相审视工作有效性,准确甄别问题性质,系统梳理是否存在重复监督、监督真空等问题,减少因工作侧重点不同造成研判失误的可能性,促使提出的管理建议更为准确、客观。

第四阶段——根据经验和教训,处理(Action):

在联席会议中,监督部门对需要整改的问题进行重点关注,职责部门各司其职,分工协作,及时跟进,督促落实,达到监督工作件件有跟进、事事有落实,核查被审计单位整改成效,防止查而不改、问题反弹等现象,并为下一次监督检查工作做好准备。

构建“三位一体”的联动监督机制,城投企业需要推进监督的闭环管理模式,制定不同监督部门的分工协作流程,促进各监督职能的有机协同,实现事前“堵住”、事中“卡住”、事后“查处”的全方位、全过程监控,提高企业系统的全面风险管理能力。

强化监督结果运用  推进监督成果落地

以多种方式强化监督结果的运用,一是实行“重大事项上报制”,对于联席会议共同确认的监督问题和整改意见应及时向企业决策层反馈,重大事项向上级监管部门报告备案;二是实行“结果公开制”,对违法违纪现象在公司范围内进行通报批评,加强舆论引导,对于一些涉及企业管理具有普遍性的监督结果,不同监督部门从不同角度分析原因、总结经验,汇总分析并整理成案例,应用在党风廉政建设宣传工作中,启发、警醒企业及党员干部;三是将监督结果纳入党风廉政建设责任制考核及企业经营目标责任制考核中,建立监督结果与“双考核”挂钩机制,并将干部任中审计、离任审计、经营绩效审计等监督结果列入干部廉政档案,作为干部升迁、转任、调动的重要依据。

注重监督人才培养  提高监督专业性

专业化的监督队伍是“三位一体”联动监督机制发挥实质作用的前提条件。首先,应加深相关监督人员对国资监管体制与监事会、纪检监察、内部审计工作制度的认识,清楚监督部门的主要任务和工作流程,完善的企业内部控制和风险管理方面的知识;第二,应定期组织开展监督人员专题培训,邀请上级审计机关、上级纪委等领导专家集中授课,提高监事会、纪检监察、内部审计工作人员的理论水平、政策水平和业务素质;第三,应组织监事会、纪检监察、内部审计人员开展业务互训,通过业务骨干讲授各自的专业知识、线索排查技巧,以老带新、现场实操等方式,补齐监督人员的知识短板,实现各自专业领域知识的有机融合和业务水平共同提升;第四,应根据企业的实际情况和行业特点,选配具有审计、财务、法律、纪检、内控等专业背景或工作经验的人员,有意识地增加具有管理经验及熟悉该行业知识的人员,全面提升企业监督的专业性和实效性。


2018年06月28日

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