来源:李永生编辑

地方政府投融资企业是过去二十年地方政府融资的核心载体之一,在过去二十年其存在的核心价值是替地方政府举债融资、做基础设施建设,地方的发展离不开地方投融资企业的贡献。然而地方投融资企业因大力发展地方基础设施建设而背负了沉重的债务包袱,以及各企业的经营性产业发展不足致其自身造血能力不足,迫使地方投融资企业转型。

2018年7月30日,国务院发布了“国发〔2018〕23号文”,即《国务院关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》(以下简称《意见》),针对央企及省属国企转型为国有资本投资、运营公司的功能定位及运行实施给了相关指导意见,也是对地方投融资企业未来发展方向的指引。对与转型相对应的政府授权机制、企业治理结构优化及保障运行机制优化、评估监督机制优化等保障工作,也提出了新的要求!

一、地方国有资本投资、运营公司的发展历程

1、“国有资本投资、运营公司”的提出

国有资本投资、运营公司,最早出现在2013年11月15日发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中,文件明确指出:我国将组建若干国有资本运营公司,支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。李克强总理在2014年两会上作政府工作报告时提出“完善国有资产管理体制,准确界定不同国有企业功能,推进国有资本投资、运营公司试点”,将“国有资本运营公司”和“国有资本投资公司”合并称为“国有资本投资运营公司”。

2014年之前的国资平台更多是以“财政+产业资产”方式实现国有资产运营,2014年之后则逐渐形成“财政+产业资本/股权”的模式,实现经营管理、资本运作、投融资三大职能于一体。2014年以来,随着管资本为主题的国资改革措施在各地陆续落地,各地不断涌现国有资本投资运营平台试点,35个地方国资委也已完成改组组建近百家国有资本投资、运营公司,一批资本实力厚、市场竞争力强的国有资本投资、运营公司已经或即将落地。

2、地方“国有资本投资、运营公司”的发展现状

地方国有资本投资、运营公司经过几年的发展已取得一定的成效,同时也存在待发展提升的方面。经调查已运行的地方国有资本投资、运营公司发展现状如下特征:

1)公司治理层面

公司治理架构逐步完善——董事会构成基本健全,外部董事经营决策参与度逐步提升;国资监管权责分工逐渐清晰、但授权程度不尽相同。

2)投资发展方面

1)直投:投资运营业务架构基本形成——投资方式以战略性、直接投资为主;盘活资金主要投向区域重点产业与项目,多元化投资格局初步显现。

其他财务投资尝试——参与区域内上市公司定增较为普遍;参与区域内商业银行增资的方式也备受亲睐。

2)基金投资:投资基金化成为重要趋势——九成企业旗下基金超过3支;半数企业基金管理规模超百亿;八成企业与外部PE机构开展合作。

产权转让和资产证券化成为投资退出的主要方式。

3)混合所有制改革:稳步推进集团下子企业的混合所有制改革及员工持股计划。

3)融资渠道

融资方式以直接和间接融资相结合为主;上市公司成为对接资本市场的重要平台。

4)管控模式

管控模式以分类管理和战略管控为主,正逐步尝试简政放权。

5)人力资源管理

市场化选人用人机制逐步建立——市场化选聘力度逐步加大;探索试点职业经理人制度;逐步建立市场化激励机制。

二、地方投融资企业如何向“国有资本投资、运营公司”转型

地方投融资企业可以转型为国有资本投资公司或国有资本运营公司,两者有共同之处也有不同之处,地方投融资企业可根据自身条件和发展阶段选择不同的转型路径。

1、国有资本投资公司与国有资本运营公司异同

国有资本投资公司:以重点产业项目和政府项目投资为主,推动国有资本向基础设施、能源资源、公共服务、战略性新兴产业等领域集聚。国有资本运营公司:以资本运营和资产处置为主,侧重于发挥市场机制的作用,促进国有资本在资本市场上的流动,使国有经济布局和功能可以灵活调整。

2  国有资本投资、运营公司异同

2、地方投融资企业转型为“国有资本投资、运营公司”路径

判断地方投融资企业是否具备转型为“国有资本投资、运营公司”时机,可参考三大因素:区域经济发展水平、国资规模和自身发展规范化程度等方面  转型划分为明确转型类型确定组建路径两大步骤。地方投融资企业可以根据自身发展状况及所在区域发展水平,确定自身的转型路径。

 3  地方投融资企业转型为“国有资本投资、运营公司”步骤

根据区域经济发展水平高低,确定平台向国有资本投资公司国有资本运营公司转型。

4  区域经济发展水平对转型“国有资本投资、运营公司”的影响

2)根据地方投融资企业资产规模占区域国资比重高低,确定平台向国有资本投资公司或国有资本运营公司转型。

     

5  资产规模占国资比重对转型“国有资本投资、运营公司”的影响

对于区域经济发达地区,地方投融资企业转型为国有资本投资公司,并承担产业投资引导主体”和“城市运营服务主体”两大功能定位;对于经济欠发达且国资占比50%以上的地区,单设国有资本投资公司,定位于产业投资引导主体”、“城市运营服务主体” 和“金融服务提供主体三大功能定位;对于经济欠发达且国资占比50%以下的地区,说明地方投融资企业对当地经济发展起的作用有限,其转型条件也不成熟,建议地方政府整合当地优质资源、资产注入其投融资企业,大力发展当地产业经济。   

        

6  地方投融资企业转型为“国有资本投资公司或运营公司”影响因素

(3)地方投融资企业根据自身治理规范化程度等方面,明确其向“国有资本投资、运营公司”转型的组建路径。

7  地方投融资企业转型为“国有资本投资、运营公司”组建路径

三、地方投融资企业向“国有资本投资、运营公司”转型的重点保障措施

国有资本投资、运营公司的发展现状及未来发展方向有很多值得地方政府投融资企业借鉴的地方

1、理清与股东及国资监管机构的界面关系

未来,股东及国资监管机构对地方投融资企业的管理由原来的“管人、管钱、管大小事物”将转为以“管资本”为主。建议坚持功能性定位和市场化运作相结合的发展导向,进一步理清国有资本投资、运营公司与股东及国资监管机构的界面关系:

以依法履行股东职责为根本,“一企一策”调整完善下属公司章程,在章程中规范好下属公司的主业以及授权范围,明确下属公司股东会、董事会、监事会、经营层、党组织的权责关系,使公司章程成为行使股东权利的法定方式和基本手段。

国资监管机构重点负责定方向、定规则、定考核,两类公司重点负责管经营、管执行、管业绩,进一步深化政企分开、所有权与经营权分离

2、优化公司治理结构设计

原来的“国资委—国企”的两层结构也将转为“国资委—国有资本投资、运营公司—国企”三层管理体系(见图8),国资平台的功能属性和发展定位逐步明确。

8  “国资委—国有资本投资、运营公司—国企”三层管理体系

地方投融资企业应建设好外派董监事制度,建立专职化的董事、监事队伍,加强对外派董监事的闭环管理,通过外派董监事落实对下属公司的管控。加强对董事会功能的建设,建立规范化的外部董事占多数的董事会,做实董事会专门委员会,更多地通过董事会开展对股东董事委派、企业发展战略核定、章程管理调整、信息披露及经营投资责任追究等方面的监督。

对其投资设立的下属公司的管控模式不断向战略型管控财务型管控转变,重点管控下属公司发展战略、经营目标、重大资金、考核、薪酬激励、风险等事项,其他经营事项由下属公司自主决策,并由外派董监事向集团公司进行汇报。

3、业务重点向“投资端”转型

1)投资方向

结合自身资源禀赋,地方投融资企业自主性投资主要分布如下几大领域:

1)资源型项目,如地产开发类,地方投融资企业或多或少都储备有一定的土地资源,并且参与过保障性住房、甚至是商品房的开发,因此地产投资是其最容易进入、也是能快速形成利润贡献的投资板块,基本上调研的地方投融资企业50%以上都有地产开发业务,有的甚至是核心业务之一。

2)城市新增的垄断及特许经营权项目。如加油、加气站,充电桩,停车场,文化旅游产业等。如大同经投公司与民营企业合作投资了新能源新材料公司,主要经营光伏产业,包括分布式光伏和充电站等。

3)具有战略意义的前瞻性产业、政府重点扶持的产业,如环保产业(污水、流域治理、固废处理、医疗废弃物)、农副产品、大健康产业、冷链物流等。这类项目各地有差异,需重点关注当地政府区域规划、产业结构及扶持政策。

4)围绕自身产业链进行投资,横向或纵向发展。如某些专项领域做大做强后,进行全国范围内的横向并购,如天津水务集团;又或在某一专业领域做深做专后进行纵向产业链的延伸,如湖北荆门城投、镇江城建集团,在建筑施工领域做强后,向具有更高利润附加值的前端勘测、设计、规划的上下游发展。

5)类金融投资,如:基金、银行、融资租赁等。一方面可以解决自身的资金需求问题,另一方面还可获得相对较高的收益回报。目前较多的地方投融资企业均有涉足类金融业务,进行相关的投资尝试。

6)以社会资本方进行PPP投资,对于经济发展水平高、地区债务风险可控的政府基础设施投资项目,部分地方投融资企业也探索了以社会资本的方式去投资。如临沂经投公司与南京城建集团都先后以该模式对区县PPP项目进行投资,大同经投公司通过与当地知名工程公司成立混合所有制企业的方式探索投资PPP项目的路径。

2)投资策略

1)进行全产业链布局投资,可以是现有产业链上下游的相关产业,也可以是重新打造一个新的产业链。全产业链布局将获得协同发展效应,甚至成为市场的领导者,市场回报丰厚。

2)选择行业周期进行投资。如投资处于培育期、上升期的产业,较早进入市场,将获得该产业到成熟期、衰退期的所有回报。

3)投资方式

1)直投,较专业、对投资的能力要求较高,但对于本区域内的产业发展情况较熟悉,可尝试投资一些与本公司的产业相关领域的项目或公司。

根据地方投融资企业的实力,可进行项目自主投资,可跟投,也可进行合作型投资:跟投,可以选择一些央企合作,如中石油、中石化等大型央企都愿意地方投融资企业进行跟投。合作型投资,在房地产领域合作较普遍,如建立城市大型综合体的项目,可以选择与知名开发商合作,参股、控股均可,如韶关城投与碧桂园的地产合作开发。

直投可选择战略投资,亦可进行财务投资。在集团产业布局范围内的领域可进行战略投资,不属于集团核心领域的可进行财务投资。对于不熟悉或暂时把握不准的领域,可先进行较低份额的财务投资,取得良好进展后可加大投资进而变为战略投资。

2)以基金方式投资,直投需要企业具有较高的投资能力水平及风险控制能力,且规模体量不易做大,故以基金方式投资是未来地方投融资企业“投资端”转型的重要投资方式。可以自行设立基金、委托专业的基金管理公司进行管理;也可跟投一些政府引导基金、产业基金等。

4)投资退出机制

不同类型的投资设置不同的退出机制,战略投资的退出时机,可以是经历了产业的上升期、成熟期来到了衰退期之时;也可以是经历了产业的集聚、垄断到竞争再到完全竞争时,再选择股权转让或IPO等方式退出。

通过借鉴国有资本投资、运营公司的发展经验和模式,地方政府投融资企业“投资端”转型后将能更好地承担起国有资本投资、运营及国有资产保值增值的职责。同时希望政府能尽快对地方投融资企业的转型给予相关政策支持,并有针对性地改革管理体制机制,相信在政府的保驾护航下,地方投融资企业将为开创国有资产管理体制新格局贡献重要力量!


2018年08月09日

关于印发《2018年降低企业杠杆率工作要点》的通知

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