来源:李永生编辑


国有资本投资、运营公司(以下简称“两类公司”)是推动国资监管体制转型的重要载体,是实现政企分开的重要平台,其能否顺利运营已成为新一轮国资国企改革成败的关键。自2013年十八届三中全会提出“组建若干国有资本运营公司,支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司”之后,中粮集团、国投公司等中央企业率先开始“两类公司”组建试点,上海、广东、山东等地方政府也陆续开始推动“两类公司”试点工作。2018年7月,国务院印发了《关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》(国发〔2018〕23号),从功能定位、组建方式、授权机制、治理结构等方面对“两类公司”的改革试点进行了全面指导。国发〔2018〕23号文关于“两类公司”的表述内容较多,本文仅针对其中关于“两类公司”功能定位的内容谈几点思考,希望和大家共同探讨对“两类公司”功能定位相同点和不同点的理解

功能定位的相同点

国发〔2018〕23号文首先对“两类公司”的功能定位进行了总括性描述:“国有资本投资、运营公司均为在国家授权范围内履行国有资本出资人职责的国有独资公司,是国有资本市场化运作的专业平台。公司以资本为纽带、以产权为基础依法自主开展国有资本运作,不从事具体生产经营活动。国有资本投资、运营公司对所持股企业行使股东职责,维护股东合法权益,以出资额为限承担有限责任,按照责权对应原则切实承担优化国有资本布局、提升国有资本运营效率、实现国有资产保值增值等责任。”针对这段内容,本文认为“两类公司”在功能定位上的相同点主要在于以下三个方面:

(一)履行国有资本出资人职责

1978年改革开放之后,作为我国经济体制改革中心环节的国企改革,经历了复杂曲折的40多年历程,大致可以分为三个阶段:放权让利(政企分开)阶段(1978-1992年)、政资分开阶段(1993-2014年)、分类改革阶段(2015年至今)。在政资分开阶段,2002年党的十六大提出“建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责,享有所有者权益,权利、义务和责任相统一,管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”。2003年国务院国资委设立,地方政府也纷纷效仿建立了地方国资委,国资委代表国家行使所有权权利、履行出资人职责,较好地解决了政资不分问题。

然而,由于国资委直接管人管事管资产,又产生了国资委与国有企业之间权力界定不清的问题。一方面国资委缺乏足够的履行出资人职责的能力,另一方面国资委也不具备承担出资人法律责任的能力,国有企业的经营权利得不到完整的保障。因此,让“两类公司”代替国资委履行国有资本出资人职责,实质是进一步推动政资分开。“两类公司”作为国有独资公司,在履行出资人职责和承担出资人法律责任的能力上,较国资委都更胜一筹,有助于完善国有资产监管体制,并在政资分开的基础上进一步推动政企分开。

(二)以管资本为主改革国有资本授权经营体制

2003年国务院成立国资委,其核心职能被归结为三件事:管人、管事、管资产,然而随着所管理企业数量增多、行业跨度加大,国资委要实现这种一对多的全覆盖管理已经不现实。很快中央就意识到了这个问题,认为国资委应该负责制度安排而不是代替企业经营管理。为此,中央开始实施国有资产管理体制改革,主要目标是把国资委“管人管事管资产”的职能向下迁移至国资委和国有企业之间,形成一个夹层公司,即我们今天所说的国有资本投资、运营公司。“两类公司”的出现标志着国有资产管理体制由“二层架构”转变成“三层架构”,管理方式由“管资产”转变为“管资本”。

其实单从名称上看,国资委是“国有资产监督管理委员会”,“两类公司”是“国有资本投资、运营公司”,相比于国资委,“两类公司”的关注点已经从“资产”切换到“资本”。此外,国资委的职能可以概括为监督和管理,由“二层架构”转变为“三层架构”之后,国资委原则上只需保留监督职能,管理职能则下放给“两类公司”,而“以管资本为主改革国有资本授权经营体制”是“两类公司”履行管理职能的重要内容。为了进一步推动国有资本授权经营体制的改革,2019年4月国务院印发了《改革国有资本授权经营体制方案》(国发〔2019〕9号),要求按照一企一策的原则分类开展授权放权;2019年6月国资委印发了《国务院国资委授权放权清单(2019年版)》,为“两类公司”授权放权的内容列出了具体清单。

(三)国有资本市场化运作的专业平台

现阶段,国企改革主要围绕所有制改革和市场化改革两条主线进行。国资委作为政府部门,由于政府与市场之间关系的复杂性,在“二层架构”下,国有企业市场主体地位仍然受到政府较多干预,不利于国有企业的市场化改革。在“三层架构”下,“两类公司”作为国有独资公司,仅“以资本为纽带、以产权为基础依法自主开展国有资本运作,不从事具体生产经营活动”,是国有资本市场化运作的专业平台。组建“两类公司”可以减少政府对国有企业的直接监管和过度管理,一定程度上减弱了政府对于市场机制的干预和扭曲,有利于强化国有企业的市场属性和自主能力。因此,相比于政府直接管理企业,“两类公司”作为市场化运作的专业平台更具有效率优势。

功能定位的不同点

关于“两类公司”功能定位的区别,国发〔2018〕23号文是这样描述的:国有资本投资公司主要以服务国家战略、优化国有资本布局、提升产业竞争力为目标,在关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域,按照政府确定的国有资本布局和结构优化要求,以对战略性核心业务控股为主,通过开展投资融资、产业培育和资本运作等,发挥投资引导和结构调整作用,推动产业集聚、化解过剩产能和转型升级,培育核心竞争力和创新能力,积极参与国际竞争,着力提升国有资本控制力、影响力。国有资本运营公司主要以提升国有资本运营效率、提高国有资本回报为目标,以财务性持股为主,通过股权运作、基金投资、培育孵化、价值管理、有序进退等方式,盘活国有资产存量,引导和带动社会资本共同发展,实现国有资本合理流动和保值增值。

针对国发〔2018〕23号文的内容,业界对“两类公司”功能定位的不同点已经有过不少解读,如周丽莎的《国有资本投资改组组建的实操方案十大细则》、现代咨询的《地方国有资本投资运营公司组建及实施运作研究》等,从发展目标、投资领域、投资方式等角度对“两类公司”进行了区分。本文认为,“两类公司”功能定位的不同点沿袭了国企分类改革的思路,只有从国企分类改革和分类治理的角度才能深入区分“两类公司”功能定位的不同点。

以党的十八大召开为标志,我国国有企业改革进入了“分类改革”的全新时期。2015年9月中共中央、国务院发布了《关于深化国有企业改革的指导意见》(中发〔2015〕22号),提出分类推进国有企业改革:主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业(商业一类),原则上都要实行公司制股份制改革,积极引入其他国有资本或各类非国有资本实现股权多元化,国有资本可以绝对控股、相对控股,也可以参股,并着力推进整体上市。对这些国有企业,重点考核经营业绩指标、国有资产保值增值和市场竞争能力;主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业(商业二类),要保持国有资本控股地位,支持非国有资本参股;公益类国有企业(公益类)以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标,引入市场机制,提高公共服务效率和能力。

对比国发〔2018〕23号文和中发〔2015〕22号文的内容可以发现,从投资领域的角度看,国有资本投资公司对应商业二类国企,国有资本运营公司对应商业一类国企,因此,国有资产管理体制由“二层架构”转变成“三层架构”可以用下图简单表示:

国有资本投资公司

国有资本运营公司

投资领域

商业二类

商业一类

发展目标

服务国家战略、优化国资布局、提升产业竞争力

实现国有资本合理流动和保值增值

运作方式

战略性控股,保持国有资本引领带动作用

财务性持股,运作方式不限

 

结语

改革开放之后,国企改革经历了放权让利、政资分开、分类改革的不同阶段,现阶段围绕着国企分类改革,其核心在于能否实现“以管资本为主”的监管机制转型,而组建“两类公司”正是实现这一目标的关键工作。从国企改革的角度来看,“两类公司”在功能定位上的相同点远大于不同点。本文认为,理解“两类公司”的功能定位需抓住两个关键点——“管资本”和“分类”,“管资本”代表“两类公司”的管理方式,“分类”代表“两类公司”的运作方式。只要抓住这两个关键点,“两类公司”的功能定位在试点过程中就不会走偏。

2019年07月30日

从国资布局调整看“两类公司”改革的基本逻辑
平台公司进行混合所有制改革业务路径分析

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